Реализация концессионных проектов Российской Федерацией и городом Москвой

 

© А.А.Родин, 2009 г.

В России на сегодняшний день реализуются уже несколько концессионных проектов. Среди них проект строительства нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь», реализация которого осуществляется на основе первого заключенного Российской Федерацией (в лице Федерального дорожного агентства) концессионного соглашения (17 июля 2009 г.) сроком на 30 лет. Срок строительства – 2 года, стоимость - 25,7 молрд. рублей, из которых 11 млрд. будет выделено Правительством России из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть – привлечена концессионером - ОАО «Главная Дорога», сформированном консорциумом с участием австрийской компании Alpine Bau и компании «Стройгазконсалтинг»1. 27 июля 2009 г. между Российской Федерацией (в лице Федерального дорожного агентства) и компанией «Винси Консессьон САC» было заключено концессионное соглашение по проекту финансирования, строительства и эксплуатации на платной основе скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург на участке 15-58 км.,. Строительство новой дороги начнется уже в 2010 г. и будет продолжаться 3 года. Общая стоимость проекта - около 60 млрд. рублей, из которых 23 млрд. рублей выделит Правительство Российской Федерации, а привлечение остальных 37 млрд. рублей обеспечивает концессионер2.

Таким образом, в России складывается практика реализации крупных инфраструктурных проектов на основе концессионной модели, предусмотренной Федеральным законом №115-ФЗ от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» (далее – «Закон о концессиях»). Причем более активно сегодня развивается практика заключения концессионных соглашений на федеральном, а не на региональном уровне, хотя на протяжении нескольких последних лет фаворитами среди концессионных проектов были именно региональные проекты «Западный скоростной диаметр»3 и «Орловский тоннель»4, соглашения по которым до сих пор не заключены.

В этой связи представляет интерес наблюдаемая в течение последних месяцев активность Правительства Москвы в отношении концессионных проектов. Возможность заключения концессионных соглашений в качестве одного из вариантов реализации инвестиционных проектов впервые в нормативно-правовых актах города Москвы была упомянута в Постановлении Правительства Москвы от 20 мая 2008 г. № 417-ПП «О дальнейшем развитии системы подготовки и проведения торгов при реализации инвестиционных проектов в сфере капитального строительства на территории города Москвы». Однако, лишь по прошествии года были объявлены 3 конкурса на право заключения концессионных соглашений в отношении ряда расположенных в Московской области объектов5, итоги которых ещё не подведены. Эти проекты, ввиду небольшого объема инвестиций, следует, очевидно, рассматривать в качестве пилотных проектов, первых попыток структурировать инвестиционные проекты по концессионной модели.

Об усилении активности Москвы по развитию концессионной модели можно судить по тому факту, что 4 августа 2009 г. Правительством Москвы было принято Постановление № 720-ПП «О порядке подготовки концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы» (далее – «Постановление»), призванное урегулировать подготовительную стадию концессионных проектов, планируемых к реализации городом Москвой. Некоторые нормы Положения представляют особый интерес.

Объекты концессионных соглашений

Ст. 1 Положения определяет приоритетные для развития экономики города Москвы объекты, в отношении которых могут заключаться концессионные соглашения и в целом дублирует положения Закона о концессиях в отношении объектов концессионных соглашений (ч. 1 ст. 4).

Орган, действующий от имени города Москвы

Статья 2 Положения указывает, что «концедентом по заключаемому концессионному соглашению является орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий полномочия собственника по управлению и распоряжению объектами собственности города Москвы, обеспечивающий проведение государственной политики в сфере имущественных интересов города Москвы», то есть, согласно действующим нормативным актам города Москвы – Департамент имущества города Москвы6.

Следует обратить внимание на то, что эта норма Постановления входит в противоречие с Законом о концессиях, согласно которому концедентом (то есть стороной концессионного соглашения, у которой возникают права и обязанности по соглашению) всегда является Российская Федерация либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование, то есть публично-правовое образование, а не его органы (ст. 5 Закона о концессиях). Органы публично-правовых образований не являются стороной концессионных соглашений, а лишь заключают концессионные соглашения, действуя от имени концедента (РФ, субъекта РФ или муниципального образования) (ст. 5 Закона о концессиях, ч. 1 ст. 125 ГК РФ). Таким образом, с точки зрения Закона о концессиях и Гражданского кодекса РФ концедентом всегда является публично-правовое образование, а не его органы.

Вопрос о том, кто является концедентом и стороной по концессионному соглашению имеет принципиальное значение, так как тот, у кого возникают права и обязанности по концессионному соглашению, также несёт ответственность за выполнение обязательств по концессионному соглашению. Согласно Закону о концессиях и ГК РФ права и обязанности возникают у Российской Федерации (субъекта РФ или муниципального образования), а не у их органов. Соответственно, и ответственность за возможные нарушения концессионного соглашения несёт Российская Федерация в целом, а не её орган, объем и стоимость имущества которого (призванные быть гарантией для инвестора-концессионера), ограничены, особенно в сравнении с имуществом субъекта Российской Федерации.

Осложняется рассматриваемая проблема тем, что согласно сложившейся практике российских государственных органов в документах, устанавливающих статус органов государственной власти (положениях и проч.), обычно указано, что орган является самостоятельным юридическим лицом7. В результате если такой орган становится стороной соглашения, то его ответственность ограничена размером его имущество, а публично-правовое образование не несёт ответственности за его действия.

Указанный спорный вопрос может быть прояснен на основании статьи 3 Положения, согласно которой концессионные соглашения все же подписывается от имени города Москвы, то есть концедентом, очевидно, будет город Москва как субъект Российской Федерации.

При этом из содержания Положения и Порядка принятия решения о заключении концессионного соглашения (далее – «Порядок»), утвержденного Положением, функции Департамента имущества города Москвы являются скорее организационно-подготовительными, так, Департамент имущества города Москвы:

 

  • разрабатывает положение о порядке взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении мониторинга хода реализации строительства (реконструкции) и контроля за исполнением концессионного соглашения;
  • готовит проект правового акта Правительства Москвы о строительстве (реконструкции) объекта путем заключения концессионного соглашения (п. 5.2 Порядка);
  • осуществляет подготовку и согласование конкурсной документации (п. 5.3 Порядка);
  • утверждает решение о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения.

 

Принимая во внимание вышеизложенное, в целях формирования положительного правового регулирования процедуры заключения концессионных соглашений в городе Москве в соответствии с федеральным законодательством, и как следствие привлечения инвестиций на основе концессионной модели следовало бы уточнить формулировку статьи 3 Положения, указав, что концедентом является город Москва, а орган исполнительной власти города Москвы лишь действует от имени города Москвы в рамках отношений по подготовке и заключению концессионных соглашений.

Условия концессионных соглашений города Москвы

Вопрос о концессионной плате как один из важнейших с точки зрения доходов бюджета от управления государственным имуществом частично урегулирован в тексте самого Постановления, которое устанавливает, что концессионная плата в форме платежей подлежит зачислению в бюджет города Москвы (статья 8 Положения). Таким образом, Положение обеспечивает определенный уровень бюджетной дисциплины с точки зрения доходов бюджета города Москвы.

Однако, как указано выше, Положение лишь частично урегулирует вопрос о концессионной плате, так как согласно Закону о концессиях концессионная плата устанавливается концессионным соглашением, и может выплачиваться в различных формах, среди которых:

 

  • твердая сумма платежей, вносимых периодически или единовременно в бюджет;
  • доля продукции или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;
  • передача концеденту в собственность имущества, находящегося в собственности концессионера, - либо комбинация указанных форм.

 

Постановление не устанавливает каких-либо иных условий концессионного соглашения. Однако, согласно Порядку первичное формулирование условий концессионного соглашения осуществляет Инициатор соглашения, то есть согласно п. 2 Порядка - орган исполнительной власти города Москвы - инициатор заключения концессионного соглашения. Согласно п. 3 Порядка именно Инициатор соглашения готовитзаявку на учреждение концессии. Очевидно, что заявка на учреждение концессии является ключевым документом на этапе подготовки концессионного проекта, так как в ней должны быть отражены:

 

  • технико-экономическое обоснование передачи объектов имущества города Москвы в концессию; и
  • техническое задание с ориентировочными стоимостными показателями; а также
  • ключевые условия концессионного соглашения, в частности:
    • сроки реализации концессионного соглашения, включая этап эксплуатации объекта концессионером (от передачи объекта в концессию до передачи объекта после завершения соглашения), а также срок создания (реконструкции) объекта концессионного соглашения;
    • объем производства товаров, выполнения работ, оказания услуг и предельные цены (тарифы, надбавки) на производимые товары, выполняемые работы, оказываемые услуги при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением;
    • распределение прав собственности на имущество, созданное и (или) приобретенное концессионером в ходе реализации концессионного проекта;
    • предложения по порядку контроля за исполнением концессионного соглашения на всех этапах его реализации; кроме того
    • обоснование условий конкурсного отбора и порядка определения победителя конкурса, то есть требования к участникам конкурса для целей предварительного отбора (ст. 29 Закона о концессиях) и критерии определения победителя (их параметры) (ст. 24 Закона о концессиях).

 

Таким образом, очевидно стремление города Москвы как субъекта Российской Федерации развивать инвестиционные проекты с использованием концессионной модели. Очевидно, что использование уже накопленного опыта подготовки и осуществления федеральных концессионных проектов позволит повысить эффективность реализации концессионных проектов в Москве.

 


 

 

  1. См. http://www.leader-invest.ru
  2. См. Официальный сайт Министерства транспорта РФ http://www.mintrans.ru
  3. См. Официальный сайт проекта http://www.whsd.ru
  4. См. Официальный сайт проекта http://www.orlovtunnel.ru
  5. См. Официальный сайт Департамента г. Москвы по конкурентной политике http://www.tender.mos.ru
  6. См. п. 1.1. «Положения о Департаменте имущества города Москвы» (утв. Постановлением Правительства Москвы от 1 апреля 2008 г. № 255-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте имущества города Москвы» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы», апрель 2008 г., № 24 (далее – «Положение о ДИГМ»).
  7. См. п. 1.4. Положения о ДИГМ.